Sumário Executivo

Este documento tem como objetivo apresentar sumariamente os resultados dos estudos realizados sobre o sistema de atendimento aos adolescentes em cumprimento de medidas socioeducativas no Brasil, realizados por um grupo de pesquisadores, em todas as unidades da Federação, com a coordenação do Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada (IPEA) e do Departamento da Criança e do Adolescente (DCA) da Secretaria de Estado dos Direitos Humanos (SEDH), por pesquisadores do Fundo das Nações Unidas para a Infância (UNICEF), consultores e um Grupo de Trabalho instituído no âmbito do Ministério da Saúde e do DCA, com a participação de representantes do Fórum Nacional de Dirigentes Governamentais de Entidades Executoras da Política de Promoção e Defesa dos Direitos da Criança e do Adolescente (Fonacriad). Ao final deste documento, apresentamos uma série de recomendações de políticas elaboradas pelos membros do Comitê, pelos pesquisadores e por um grupo de trabalho que realizou uma oficina para discussão dos estudos e elaboração de recomendações de políticas.
Esses estudos foram desenvolvidos com o objetivo de subsidiar os trabalhos do Comitê de Avaliação das Unidades de Internação de Adolescentes em Conflito com a Lei, com vista à adequação dessas unidades ao Estatuto da Criança e do Adolescente (ECA).
A SEDH, com o objetivo de conhecer as políticas estaduais de atendimento e avaliar a situação das unidades de aplicação das medidas socioeducativas para o adolescente em conflito com a lei, instituiu o Comitê de Avaliação das Unidades de Internação de Adolescentes em conflito com a lei, com as atribuições de: (a) avaliar a situação das unidades de internação; (b) propor medidas de adequação das unidades às diretrizes preconizadas pelo ECA; e (c) encaminhar os resultados para o Secretário de Estado de Direitos Humanos, após as conclusões dos trabalhos.
Na primeira reunião do referido Comitê, realizada em 20 de agosto de 2002, foi recomendada a realização de alguns levantamentos e estudos sobre a situação do atendimento aos adolescentes em cumprimento de medidas socioeducativas, com ênfase naquela que estabelece privação de liberdade, sob responsabilidade dos governos estaduais.
Para a obtenção das recomendações do Comitê, o DCA, juntamente com o IPEA e com o apoio do UNICEF e do Movimento Nacional dos Meninos e Meninas de Rua (MNMMR), canalizou seus esforços para a realização dos estudos no prazo mais rápido possível.
São os seguintes os estudos realizados:
1. Mapeamento Nacional da Situação do Atendimento dos Adolescentes em Cumprimento de Medidas Socioeducativas;
2. Compilação das Denúncias de Violação de Direitos nas Unidades de Internação de Adolescentes em Conflito com a Lei;
3. Perspectiva de Jovens do Rio de Janeiro e seus Familiares – grupos focais realizados no Rio de Janeiro;
4. Custos e Qualidade das Medidas Socioeducativas;
5. Por uma Política Nacional de Saúde para os Adolescentes que cumprem Medidas Sócio-educativas de Internação, Internação Provisória e Semiliberdade;
O Mapeamento (estudo nº 1) foi realizado com base em entrevistas efetuadas com os operadores diretamente responsáveis pelo atendimento a adolescentes envolvidos em conflitos com a lei, aí incluídos representantes dos Conselhos Estaduais de Direitos, Ministério Público, Defensoria Pública, Poder Judiciário e representantes das organizações não-governamentais, principalmente aquelas integrantes de fóruns estaduais de defesa de direitos de crianças e adolescentes (Fóruns DCA). Não foram entrevistados representantes dos órgãos de segurança pública e os dados constantes deste relatório nessa área foram colhidos das entrevistas com os demais operadores do sistema.
O Mapeamento tinha como objetivo principal levantar as políticas estaduais de atendimento socioeducativo aos adolescentes em conflito com a lei, bem como a estrutura de atendimento das unidades de aplicação de medidas de privação de liberdade. Buscava-se, sobretudo, saber: que mudanças foram implementadas no atendimento socioeducativo visando à implementação do ECA.
O Mapeamento levantou dois grupos de informações:
O primeiro reuniu aquelas mais gerais que tratam dos arranjos institucionais organizados nos estados da Federação para a implementação da política de atendimento socioeducativo ao adolescente infrator, em consonância com o ECA. Nesse sentido, foram pesquisadas questões sobre a concepção da política, sua implementação; a organização das unidades de internação no âmbito da proposta de descentralização do Sistema e do princípio da incompletude institucional; a articulação do sistema quanto à aplicação das medidas não privativas e privativas de liberdade; e as características básicas das suas propostas pedagógicas.
O segundo conjunto de informações reuniu análises quantitativas e qualitativas em relação aos adolescentes em cumprimento de medida, às unidades de aplicação de medidas, visando a conhecer a prática da proposta pedagógica a partir do levantamento de questões específicas nas áreas de: educação escolar; saúde; formação profissional; assistência social; controle social; assistência jurídica; concepção arquitetônica; segurança interna e externa; e política de recursos humanos.
Em relação aos resultados do primeiro grupo, foram identificadas as principais mudanças ocorridas a partir do ECA, a forma de atuação dos diversos operadores e a integração existente entre os mesmos.
Entre as mudanças ocorridas, destacam-se: a criação dos Conselhos de Direitos; a inclusão obrigatória do advogado nos processos de apuração de ato infracional cometido por adolescente; a criação, em muitos estados, de centros integrados para o primeiro atendimento aos adolescentes infratores; a inserção da escola pública nas unidades de internação; e alterações na estrutura e/ou vinculação dos órgãos executores das medidas socioeducativas.
Relativamente à qualidade do atendimento, embora se registrem alguns progressos, com a construção de unidades mais compatíveis com a norma legal, e, em alguns estados, a descentralização das mesmas, ainda ocorrem inúmeros problemas, como instituições ainda concebidas nos padrões do antigo Sistema FEBEM, superlotação, maus tratos, tortura e falta de capacitação dos recursos humanos. Existem ainda casos extremos de violência em diversas unidades, culminando com rebeliões e mortes de adolescentes.
Quanto à integração operacional e articulação entre os operadores do sistema, encontramos a criação de centros integrados que, embora sejam elemento importante, não criam por si só o espírito de integração e cooperação entre os atores.
Existem ainda diversas queixas ou críticas de representantes dos diversos segmentos do sistema, uns em relação a outros, destacando-se a omissão dos Conselhos de Direitos, conflitos com a sociedade civil ou entre o Judiciário e o Ministério Público, por exemplo.
Ressalta-se a fragilidade do sistema de aplicação de medidas socioeducativas não privativas de liberdade, a baixa municipalização do sistema e a falta de unidades descentralizadas nos estados. Os conselhos de direitos ainda estão frágeis para exercer de fato o seu papel de fiscalizador da política de atendimento socioeducativo e a integração dos diversos órgãos necessita ser buscada em diversas unidades da Federação. Nessa mesma linha, o direito ao devido processo legal e as garantias estatutárias do adolescente, inclusive de acesso à defesa, precisam ser disponibilizados aos adolescentes com a máxima urgência.
Não houve ainda a assimilação por parte do Estado do princípio constitucional da prioridade absoluta e da incompletude institucional. As lentas mudanças ocorridas devem-se a movimentos de pressão, principalmente por parte do Ministério Público, do Judiciário e dos Conselhos, em alguns estados.
Pode-se afirmar que a adequação do sistema de atendimento do Estatuto é um processo ainda em curso, e, em alguns casos, lento e penoso, com avanços e retrocessos. Há importantes progressos conceituais e formais, algumas mudanças positivas nos programas e na sua operacionalização, e muito ainda por fazer no que diz respeito às instituições e às práticas cotidianas.
Compilando as informações levantadas pelo Mapeamento sobre o perfil dos adolescentes privados de liberdade no Brasil, obtém-se o seguinte quadro síntese:
Existem no Brasil cerca de 10 mil adolescentes internos em instituições de privação de liberdade. Este número é muito pequeno quando comparado com o total de adolescentes na idade de 12 a 21 anos existentes no Brasil (em torno de 33 milhões). Isto significa que, para cada 10.000 adolescentes brasileiros, existem menos de três adolescentes privados de liberdade.
São adolescentes do sexo masculino (90%); com idade entre 16 e 18 anos (76%); da raça negra (mais de 60%); não freqüentavam a escola (51%), não trabalhavam (49%) e viviam com a família (81%) quando praticaram o delito. Não concluíram o ensino fundamental (quase 50%); eram usuários de drogas (85,6%); e consumiam; majoritariamente, maconha (67,1%); cocaína/crack (31,3%); e álcool (32,4%).
Os principais delitos praticados por esses adolescentes foram: roubo (29,5%); homicídio (18,6%); furto (14,8%); e tráfico de drogas (8,7%).
A situação das unidades de internação brasileiras pode ser assim sintetizada:
No que se refere ao Ambiente Físico das unidades, 71% não são consideradas adequadas às necessidades da proposta pedagógica. As inadequações variam desde a inexistência de espaços para atividades esportivas e de convivência até as péssimas condições de manutenção e limpeza. É preciso ainda salientar que, dentre aquelas consideradas adequadas, algumas o são mais para a manutenção da segurança do que para o desenvolvimento de uma proposta verdadeiramente socioeducativa, visto que muitas unidades mantêm características tipicamente prisionais. Além disso, muitas unidades, em que pese possuírem equipamentos para atividades coletivas, os mesmos não são utilizados.
Quanto à Educação Escolar, 99% das unidades oferecem o Ensino Fundamental e 63% oferecem o Ensino Médio. A maioria o faz através da inserção de escolas públicas dentro das unidades. Não obstante o avanço deste percentual, em especial no que se refere ao Ensino Fundamental, 14% ainda não oferecem certificação e inúmeras dificuldades são enfrentadas, destacando-se a freqüente inadequação da escola às especificidades dessa população e a pouca articulação com as outras atividades desenvolvidas na unidade. Além disso, são referidos problemas com relação à inadequação e/ou insuficiência de salas para desenvolvimento das atividades escolares, além da falta de professores nas unidades e a insuficiência da capacitação dos mesmos para atuarem junto a esses adolescentes.
O Mapeamento revela que 85% das unidades pesquisadas oferecem ações de Profissionalização. Neste item revela-se a maior ou menor capacidade para o estabelecimento de parcerias, seja com organizações governamentais ou não-governamentais. Muitas vezes as ações de profissionalização são realizadas de forma não sistemática e não inseridas em uma política estadual de profissionalização, dependendo da iniciativa de cada direção ou dos próprios funcionários, que ministram cursos de forma voluntária.
Entre os critérios adotados para encaminhar os adolescentes para os cursos, destacam-se o comportamento/disciplina, utilizado por 42% das unidades – o que indica, muitas vezes, a utilização da profissionalização como "prêmio" por um comportamento considerado "bom" - e a escolarização, registrando-se que a baixa escolaridade dos adolescentes constitui grande obstáculo para o oferecimento de cursos profissionalizantes. O critério gênero, embora referido apenas por 6% das unidades, na verdade é revelado, ao se observar que os cursos oferecidos às meninas em geral são diferentes dos oferecidos em unidades masculinas.
As principais dificuldades apontadas para o oferecimento da profissionalização apontam para a não-relação com as necessidades regionais e locais do mercado de trabalho, com o número reduzido de vagas e com a insuficiência da carga horária dos cursos, que não permite uma verdadeira preparação para o trabalho.
Sobre a oferta de ações de saúde aos adolescentes privados de liberdade, a grande maioria das unidades (94%) afirmou utilizar os serviços da saúde pública local, sendo que 60% possuem profissionais contratados com recursos próprios. Assim, é evidente que os adolescentes privados de liberdade são atingidos pelas mesmas dificuldades que a maioria da população enfrenta ao utilizar a saúde pública – demora na marcação de consultas, falta de especialistas, dificuldades para realização de exames de maior complexidade, além de outras dificuldades como preconceito – expresso na negação ou negligência do atendimento. A grande maioria das unidades aponta, ainda, a ausência de assistência aos dependentes químicos e de ações em saúde mental como grandes dificuldades. Quando oferecidos nas próprias unidades, os serviços variam bastante, desde a realização de ações preventivas, orientação sobre DST/AIDS e distribuição sistemática de preservativos, a denúncias de negligência e descaso frente aos problemas de saúde dos adolescentes.
A Compilação das Denúncias de Violação de Direitos nas Unidades de Internação de Adolescentes em Conflito com a Lei (estudo nº 2) foi realizada com base em documentos que tratavam de denúncias a respeito das unidades de privação de liberdade destinadas a adolescentes em conflito com a lei, especialmente os relatórios da IV Caravana Nacional dos Direitos Humanos da Câmara dos Deputados (2001) e Brasil – desperdício de vidas, da Anistia Internacional (2000), além de outros trabalhos acadêmicos, artigos e reportagens de periódicos.
Buscou-se, nesse estudo, fazer um levantamento e sistematização de denúncias sobre a violação de direitos nas unidades de internação de adolescentes.
O estudo nº 3 – Perspectiva de Jovens do Rio de Janeiro e seus Familiares, realizado por um grupo de pesquisadores da FIOCRUZ, tinha como objetivo compreender como os adolescentes em conflito com a lei e seus familiares vivenciam o período de restrição de liberdade e como pensam o futuro do jovem após o término do cumprimento da medida socioeducativa.
O trabalho foi desenvolvido no mês de outubro de 2002, como um aprofundamento do estudo nº 1, em cinco unidades de cumprimento de medida socioeducativa de restrição de liberdade existentes no Estado do Rio de Janeiro, pertencentes ao Departamento Geral de Ações Sócio-Educativas – DEGASE.
Em cada uma das cinco unidades, foram feitos: um grupo focal (entrevistas em grupo) com adolescentes internados e um com familiares de adolescentes em restrição de liberdade, totalizando dez encontros, que foram gravados, transcritos e analisados. Participaram dos grupos trinta adolescentes (seis do sexo feminino), vinte e cinco mães, dois pais e três avos.
A noção de "cadeia" revela a falha sistemática em relação à proposta sociopedagógica. Por outro lado, as falas dos jovens, que se repetem nos depoimentos dos familiares, refletem, de um lado, a realidade com que são tratados durante a passagem pelo sistema; de outro, a visão punitiva cristalizada na sociedade e exercida por um segmento de funcionários das unidades. Todas as imagens das famílias estão imersas em expressões utilizadas no universo prisional. O perfil predominante das percepções dos pais entrevistados é o de que o período passado na instituição seria uma chance de o adolescente refletir sobre seus atos e mudar a orientação da sua vida.
Quando indagados sobre o que pensam fazer quando saírem da instituição, a grande maioria dos adolescentes não consegue traçar metas para o futuro. A expectativa dos pais quanto ao retorno dos filhos a casa restringe-se à busca de trabalho e à reintegração à vida escolar, não deixando tempo para "bater perna fora de casa e aprontar novamente" e "fazendo-os criar juízo". Poucos responsáveis demonstraram conhecimento sobre instituições sociais que possam receber os filhos, ao retornarem ao convívio da família.
Para as pesquisadoras, "do ponto de vista estrutural ficam evidentes a falta de um plano estratégico que dê sustentação às ações educativas, que não permita determinados tipos de comportamento e que incentive atividades concretas, capazes de dar respostas positivas ao crescimento e desenvolvimento dos jovens sob o abrigo da medida sócio-educativa de internamento e de semiliberdade."
Registram ainda outros elementos estruturais: dificuldades dos pais em acompanhar o desenvolvimento dos filhos; postura burocrática e distanciada da realidade dos operadores de direito e dos funcionários do sistema; e cultura repressiva, punitiva e cruel com que são tratados os jovens.
"Do ponto de vista conjuntural, pode-se perceber um movimento de mudança positiva, dando sinais de que é possível, ainda que não introduzindo um revolucionário choque de cultura, atingir objetivos estabelecidos no ECA..." Finalmente, o estudo nº 3 apresentou outras considerações em relação à melhoria do sistema, englobando os jovens, ao atendimento nas unidades, às famílias, aos operadores do direito, aos técnicos das unidades e aos agentes das unidades de internação. Todas essas reflexões foram levadas em conta para elaboração das recomendações.
O estudo "Custos e Qualidade das Medidas Sócio-educativas" (estudo nº 4) foi elaborado pelo UNICEF. A partir de uma metodologia elaborada pelo próprio UNICEF, oito instituições estaduais de execução de medidas socioeducativas foram convidadas a sistematizar suas informações sobre custos, utilizando-se de planilhas integrantes da metodologia. Dessas oito, somente quatro apresentaram os dados solicitados. As demais não tinham as informações organizadas e alegaram não ter condições de apresentá-las no tempo solicitado, e duas instituições não consideraram esses dados públicos e reservaram-se o direito de não apresentá-los.
Com os dados disponíveis, pode-se apresentar as seguintes informações:
"A privação de liberdade de um adolescente constitui-se em medida de custo variável entre R$ 1.898,00 e R$ 7.426,00 por adolescente ao mês nas unidades... Encontramos também uma unidade com custo de R$ 980,00 por adolescente ao mês, entretanto a referida unidade não apresentou os custos indiretos, impedindo a comparação."
"...o pior desempenho em qualidade foi a de uma instituição com 127 pontos (paradoxalmente a que oferece um custo mensal por adolescente de R$ 3.938 sem contar os custos indiretos) e a melhor apresentou 201 pontos com um custo de R$ 2.695,00 por adolescente ao mês."
"No estado em que a instituição apresenta o maior custo e a menor qualidade o salário mensal para um monitor/educador é de R$ 520,00; um técnico de nível superior tem salário de R$ 800,00 e um diretor de unidade recebe cerca de R$ 900,00."
"O estado que apresentou a melhor qualidade tem um salário de R$ 1.915,00 para um educador/monitor; R$ 3.800,00 é o salário de um técnico de nível superior e um diretor de unidade recebe mensalmente R$ 4.000,00."
Finalmente, a grande utilidade desse estudo é a de fornecer padrões de referência para a análise dos custos destes serviços. Um fator constante encontrado no estudo é o gasto com recursos humanos, uma vez que representa mais de 60% do custo total da unidade, chegando, em alguns casos, a 85%.
O estudo nº 5 - Por uma Política Nacional de Saúde para os Adolescentes que cumprem Medidas Sócio-educativas de Internação, Internação Provisória e Semiliberdade – resulta das conclusões do grupo de trabalho constituído por representantes do Ministério da Saúde, DCA e do Fonacriad, tendo como finalidade definir diretrizes e estratégias de promoção e assistência à saúde dos adolescentes que estão cumprindo medidas socioeducativas de internação, internação provisória e semiliberdade.
O Grupo de Trabalho constituído realizou um levantamento de dados sobre o atendimento da área de saúde nas unidades de internação, internação provisória e semiliberdade em todo o país.
O estudo, após apresentar uma análise exaustiva do sistema de atendimento aos adolescentes, inclui uma proposta para promover o acesso às ações da atenção básica em todas as unidades de internação; estabelecer uma rede de referência e contra-referência para assistência relativa à média e alta complexidade na rede SUS; e fortalecer as ações de promoção da saúde. Finalmente, apresenta uma metodologia para construção, no âmbito dos estados, de um plano para implementação das ações de saúde, não eximindo as responsabilidades dos órgãos federais, vinculados aos Ministérios da Saúde e da Justiça, enquanto gestores das políticas específicas.